Институт проблем правоприменения (Санкт-Петербург) при участии правозащитников из Комитета гражданских инициатив подготовил доклад о правоохранительной деятельности в России. Основной вывод авторов неутешителен: на законодательном уровне и в соответствии со сложившейся практикой система не может и не хочет устанавливать истину. Она превратилась в машину, которая штампует приговоры. Шансов на справедливое судебное разбирательство у гражданина России практически нет. Постсоветская модель правоохранительной деятельности названа нерезультативной и репрессивной. Авторы доклада призывают отказаться от этой модели, начав с реформы полиции. Смысл в том, чтобы повысить к ней доверие и сократить количество полицейских.

Граждане обвиняемые

"В некоторых случаях сам закон, сама конфигурация российской правовой системы, сложившаяся в данный момент, порождает проблемы", - с такого тезиса начинают авторы доклада. Он готовился три года - с середины 2009-го до осени 2012-го. Доклад построен на анализе официальных документов - от федеральных законов до ведомственных приказов, на интервью со всеми участниками правоохранительной деятельности - работниками полиции, следователями, прокурорами, судьями и адвокатами. Кроме того, авторы доклада использовали материалы судебной статистики, СМИ и сообщения на профильных форумах и в блогах.
Из документа следует, что помощь попавшим в беду людям - далеко не первая задача, стоящая перед правоохранительными органами. Система устроена так, что правонарушение сначала будет рассмотрено с точки зрения статистики - как его раскрытие или нераскрытие повлияет на итоговые показатели. Если не повлияет - система не приложит усилий, а если по какому-то из видов преступления начальством ведется особый учет, то, напротив, система бросит все силы на его раскрытие. В первую очередь, для расследования отбираются те преступления, по которым можно быстро и наверняка получить обвинительное судебное решение. "Например, бытовое изнасилование примут к расследованию намного менее охотно, чем нанесение легких телесных повреждений, так как мелкие драки гораздо чаще происходят в присутствии свидетелей и требуют намного меньше усилий по доказательству", - приходят к выводу авторы доклада. Объективной статистики учета данных нет, потому что ими манипулируют для улучшения итоговых показателей.

У каждого из силовых ведомств - огромный аппарат, и существующая форма отчетности построена так, что бюрократия постоянно растет. "Необходимость оценивать деятельность сотрудников и подразделений на основе учета действий, а не результатов, создает соблазн: в целях объективности создавать все новые формы учета и отчетности", - говорится в тексте документа. В итоге же, по экспертным оценкам, на одного руководителя группы участковых полицейских приходится свыше трех отчетных документов в рабочий день. "А в хорошо организованных подразделениях полиции существует специальный сотрудник, который "производит (читай - фальсифицирует) такую отчетность для одной или нескольких линий", - сказано в документе. Все показатели оптимизируются под заданный руководством и ожидаемый в конце года результат.

После расследования любое уголовное дело отправляется в прокуратуру; объективность его дальнейшего расследования вновь снижается из-за системных проблем уже этого ведомства. Например, государственный обвинитель получает от своего руководства готовое уголовное дело с поручением представить и выиграть его в суде. В следственных действиях этот сотрудник не участвовал, они завершены, поменять или дополнить в деле ничего нельзя, а решение о его передаче в суд уже принято начальством. Отказ от дела, говорится в исследовании, приведет к большому скандалу и гарантированному конфликту с руководством и сослуживцами, которые осуществляли надзор за расследованием. Негласно предполагается, что гособвинитель обязан выиграть 100 процентов дел: любое проигранное дело - это ЧП. На вынесение в судах промежуточных решений, например, о мере пресечения, выезжают дежурные прокуроры, зачастую только на месте узнающие, чем им придется заниматься. Это приводит к тому, что следователи и оперативные работники получают автоматическую поддержку прокурора, не несущего никакой ответственности за дело в целом.

"Территория, обслуживаемая районной прокуратурой и районным судом, в общем случае совпадает - это муниципальный район. Часто эти учреждения просто находятся в одном здании. Количество государственных обвинителей в прокуратуре примерно совпадает с количеством судей, специализирующихся по уголовным делам. Это значит, что даже без приложения специальных усилий судьи и государственные обвинители встречаются в суде постоянно, - обращают внимание авторы доклада. - В прокуратурах также предпринимают специальные усилия, чтобы к одному и тому же судье, как правило, ходил один и тот же гособвинитель, поддерживал с ним хорошие "рабочие" отношения, что создает для судьи дополнительные стимулы доверять гособвинителю". В документе констатируется, что судьи и прокуроры в России стали уже даже не союзниками, а просто сослуживцами, которые встречаются каждый день и заинтересованы сотрудничать, а не ссориться. "В районах с высоким уровнем коррупции и/или низкой юридической культурой это рабочее сотрудничество выливается в прямые консультации между обвинителем и судьей, согласование решений и их дальнейшей судьбы", - утверждается в докладе. Авторы разъясняют: например, судьи заботятся о том, чтобы прокурор не обжаловал решение. Или же, наоборот, обжаловал справедливое решение - с тем, чтобы вышестоящая инстанция оставила его в силе. Это делается, чтобы снизить годовой процент измененных вышестоящими инстанциями решений в общем количестве обжалованных.
В докладе говорится, что за 2011 год судами было рассмотрено около миллиона уголовных дел в отношении 1,1 миллиона лиц. Кроме того, в порядке уголовного судопроизводства было рассмотрено 2,8 миллиона жалоб и ходатайств, каждое из которых может существенно ограничивать права и свободы граждан. Это, например, избрание или продление меры пресечения. "Формально суд независим, - говорят авторы доклада. - Фактически же система судов общей юрисдикции всех уровней объединена в жесткую административную иерархию. Председатели судов находятся в зависимости от вышестоящих инстанций и подотчетны председателям вышестоящих судов через систему сбора статистических данных, которая неформально превращена в систему оценки деятельности судов, их председателей и отдельных судей". "Плохая" статистика деятельности суда или отдельного судьи всегда может быть использована как повод отстранить его от деятельности.

Вся система заточена на обвинительный приговор. Приостановка расследования, прекращение дела или возврат дела прокуратурой следователю считаются системными сбоями. "Оправдательный приговор будет рассматриваться не как свидетельство добросовестной работы судьи, обнаружившего ошибку следователя и гособвинителя и не позволившего совершиться несправедливому обвинению, а как свидетельство брака или коррупции в работе правоохранительных органов", - пришли к выводу авторы доклада. Оправдательный приговор считается не установлением справедливости, а наказанием всей цепочке людей, которые участвовали в расследовании - от гособвинителя до оперативных работников.

В результате такой работы суда сотрудники правоохранительных органов берутся только за те правонарушения, которые потребует как можно меньше усилий. "Дела и их фигуранты оцениваются по критериям "проходимости": насколько они просты в оформлении, стандартны (не вызовут вопросов у оценивающей инстанции) и безопасны (не содержат рисков обжалования, отмены решения, отказа оценивающей инстанции принять дело)", - говорится в докладе. Его авторы делают вывод: "Другими словами, следователь, например, фактически вынужден прогнозировать решение суда по своему делу до того, как дал согласие заняться расследованием".

"Особенностью отчетности в судебной системе является то, что в ней отсутствуют очевидные показатели, за которые следовало бы бороться, - считают авторы доклада. - Единственный параметр, за который судья должен бороться - это не создавать проблем правоохранительному конвейеру". В частности, это приводит к тому, что яркие и резонансные дела, которые дают представление о всей судебной системе, "проживают эволюцию, сильно отличную от типичной". Последние громкие процессы (второе дело Михаила Ходорковского или дело группы Pussy Riot) показывают, что "даже по таким делам система все чаще работает шаблонным образом, не повышая качество работы и не отказываясь от откровенно нелегальных технологий".

В главе "Траектория уголовного дела: окончательный диагноз" авторы доклада разбираются, как происходит расследование типичного преступления. Приговоры по такому преступлению выносятся каждый день - и о нем никогда не напишут СМИ. 37,3 процента от всех осужденных совершили грабежи или кражу, а 57 процентов всех судимостей в сумме дают лишь десять статей УК РФ: убийство, нанесение телесных повреждений, сбыт и хранение наркотиков, а также мошенничество и растрата. Первое, что сделают полицейские, получив сообщение о правонарушении - оценят перспективу его раскрытия. Если она плохая, нужно сделать все, чтобы заявление о преступлении не родилось. Потерпевшим или свидетелям говорят, что его можно написать потом. Что его написание приведет к существенным проблемам. Например, для экспертизы после квартирной кражи потребуется изъять все двери или выпилить замки. Наконец, полиция может принять заявление, но не зарегистрировать его.

Если уж дело заведено, его надо квалифицировать по удобной статье УК. "Одно время в некоторых регионах существовала практика квалифицировать нераскрытые кражи со взломом (ст. 158 УК) как нарушение неприкосновенности жилища (ст. 139 УК). Для полиции это означало снижение количества нераскрытых имущественных преступлений, по которым ведется особый учет (по статье 139 УК такого учета нет). Также массовой до сих пор является практика квалификации нераскрытых убийств по ч. 4 ст. 111 УК - причинение тяжкого вреда здоровью, повлекшее смерть. Это также несколько корректирует статистику: нераскрытое дело по менее тяжкому составу в меньшей степени портит статистику следователю и следственному органу", - приводят примеры авторы доклада.
Оперативники и следователи охотно возьмутся за раскрытие только тех преступлений, где есть готовый подозреваемый. "Вся система способствует, чтобы подследственное лицо давало признательные показания", - говорится в докладе. За показания ему предложат особый порядок рассмотрения дела. То есть он признает вину - в обмен на то, что в суде не будут исследоваться доказательства, а наказание будет на треть меньше положенного. По данным авторов доклада, 57 процентов уголовных дел в 2011 году были рассмотрены именно таким образом, хотя само словосочетание "особый порядок" говорит о том, что такая мера должна применяться крайне редко. Следователям же это выгодно, потому что избавляет их от тщательного сбора доказательств вины.

Гособвинитель получит дело в руки за несколько часов до процесса, а то и прямо в самом здании суда. Обвинитель, получается, не несет ответственности ни за правомерность возбуждения дела, ни за качество следствия, ни за качество документов. В результате он заинтересован в максимальном сотрудничестве с судьей - и получает его. Если адвокат подсудимого не участвовал в предварительном расследовании, шансов выиграть у него почти нет: стадия судебного разбирательства в России не предполагает досконального повторного (после работы следователя) разбирательства - собственно, настоящего судебного следствия.

"Специфика судебной деятельности стала все более смещаться в область формальных правил. На первое место вышли не аналитические качества по оценке доказательств, и не содержательная часть работы, а бюрократические навыки по закреплению в протоколе судебного следствия", - говорится в докладе. Зачитывание обвинительного заключения и приговора "могут сжиматься до невразумительного бормотания, а человек, впервые попавший на обычное судебное заседание, может даже не понять, что происходит".

Чем реже применяется статья УК, тем больше шансов на оправдание. У совершивших кражу или грабеж их почти нет - процент оправдания, соответственно, 0,05 процента и 0,17 процента от всех оправдательных приговоров. Авторы доклада говорят, что из-за примененной статьи УК (хулиганство) не было шансов и у группы Pussy Riot. Хулиганство - достаточно редкая статья (0,2 процента от всех дел), но относится к общеуголовной преступности, где доля оправданных составляет 0,73 процента. По статьям средней или небольшой тяжести суд и гособвинение всегда приветствуют примирение сторон. Оно не является реабилитирующим основанием, а значит, не дает оснований утверждать, что следствие ошибалось.

Проанализировав все это, авторы доклада выявили базовые недостатки системы. В первую очередь, это ее сверхцентрализованность, а значит - неэффективность управления. Это и вынужденная необходимость ориентироваться не на результат, а на показатели объема деятельности. И это ведет к тому, что правоохранители стараются расследовать только удобные и простые дела, а в более сложных случаях они либо нарушают права заявителя, либо попросту фальсифицируют дела на всех этапах: от расследования до приговора суда. Правоохранительные органы перегружены бумажной работой, для ускорения процесса работы вовсю используются незаконные методы. Наконец, последний недостаток, который выявлен в докладе, - слабость судов, ведущая к тому, что правоохранители "добиваются выполнения формальных показателей в ущерб законности своих действий и интересам граждан". Равенству перед законом, неотвратимости наказания, защите прав подсудимых и другим базовым ценностям в российской правоохранительной системе места становится все меньше и меньше.

Господа полицейские

Во второй части исследования авторы анализируют результативность и эффективность полиции в различных странах, а также показывают, как экономическая эффективность сочетается с индексами верховенства права (их рассчитывают различные международные экспертные институты). Исследователи отобрали 30 стран, разбив их на четыре группы: развитые, страны Центральной и Восточной Европы (бывший социалистический блок плюс Прибалтика), страны бывшего СССР (Грузия, Казахстан, Россия, Украина, Белоруссия) и развивающиеся страны (Бразилия, Нигерия и ЮАР).

Требования к полиции во всех странах более или менее одинаковы, указывают эксперты, так что уже оценив уровень затрат на правоохранительные органы, можно сделать вывод о том, насколько эффективно будет работать полиция. Эксперты сравнивали как прямые затраты на полицию в отобранных странах (по долям национального дохода), так и ее численный состав (по долям в рабочей силе той или иной страны). "Показатель удельной численности отражает трудоемкость полиции; удельное финансирование - ее капиталоемкость; доля полицейских расходов в Валовом национальном продукте (ВНП) - ее дороговизну для конкретной национальной экономики", - пояснили авторы работы.

Численность полицейских в России почти вдвое выше, чем в среднем по миру: 547,3 человека на 100 тысяч населения против 300 человек на 100 тысяч населения, следует из расчетов экспертов. При этом в группе стран бывшего Союза Россия занимает второе место после Белоруссии, где плотность полицейских составляет 813,4 на 100 тысяч населения. Из-за отсутствия надежной статистики точность расчетов по обеим странам находится под вопросом: в Белоруссии исследователи ориентировались на слова бывшего министра внутренних дел страны Владимира Наумова, сказанные им в 2007 году, а при расчетах по России - на президентский указ 2011 года, определивший предельную штатную численность сотрудников полиции в 782 106 человек. В Белоруссии, по словам Наумова, 77 тысяч полицейских
Базовый принцип состязательности сторон в России нарушен, причем на законодательном уровне, считают авторы доклада. У стороны обвинения больше прав и полномочий, чем у стороны защиты. "Действующий уже десять лет УПК РФ продекларировал состязательность сторон. Однако при этом уголовный процесс сохранил внутреннюю логику, что именно следователь занимается сбором доказательств, которые затем оцениваются прокурором на достаточность для поддержания обвинения в суде, а затем и судом - для разрешения уголовного дела", - говорится в докладе.
Сравнив свои расчеты с показателями других исследователей, авторы доклада отмечают, что Россия по количеству полицейских "ближе к ближневосточным и арабским странам и к странам Карибского бассейна, чем к европейским". Из развитых стран наиболее близка к России Испания с 505,8 полицейского на 100 тысяч населения (данные 2009 года). В Испании - самый большой штат полицейских среди всех развитых стран, выделенных экспертами. При этом Казахстан с 444,1 полицейского на 100 тысяч населения в группе развитых стран занял бы место между Италией (411,2 полицейского на 100 тысяч населения) и Грецией (453 полицейских на 100 тысяч населения). В Восточной Европе Казахстану соответствует Сербия - 441,1 полицейского на 100 тысяч населения. Впрочем, Италия, Греция и Сербия также лидируют по числу полицейских в своих регионах.

В целом, в постсоветских странах отмечается наибольшая плотность полиции среди всех групп стран, выделенных экспертами: 479,3 человека на 100 тысяч населения. На втором месте - страны Восточной Европы (в среднем, 333,5 полицейского на 100 тысяч населения), на третьем - развитые страны (298,6 полицейского на 100 тысяч населения), четвертые - развивающиеся страны (280 полицейских на 100 тысяч населения).

Один из аргументов против сокращения численности полицейских в России - слишком большая территория страны. Даже при той численности, что есть сейчас, на каждого российского полицейского приходится по 21,9 квадратных километра (или 5,2 квадратных километра в европейской части России). "Но на деле получается, что плотность полицейских на единицу площади в России выше, чем в других странах с похожим ландшафтом и большим объемом незаселенных территорий", - опровергают этот довод авторы исследования. В Финляндии один полицейский приходится на 40,6 квадратных километра. В Казахстане один полицейский - на 39,2 квадратных километра. "Следовательно, реализацию правоохранительной функции, как показывает опыт других стран, можно обеспечить не столько экстенсивным ростом численности полиции, сколько интенсификацией ее деятельности и улучшением ее инфраструктуры", - заключают авторы доклада.

Объемы финансирования полиции в разных странах экспертам пришлось рассчитывать по данным за 2009 год: более свежая статистика была доступна только по России (за 2011 год). В 2009 году Россия тратила на правоохранительную деятельность больше всех - среди тех стран, что отобрали эксперты: 3,2 процента от валового национального продукта. Наиболее близка к ней тогда была постсоциалистическая Болгария (3,09 процента ВНП). В среднем, в мире на те же цели тогда направляли от 1,5 процента до 2,5 процента ВНП, напоминают эксперты. Многие развитые страны в 2009-м тратили на правоохранение значительно меньше. Самые экономные: Норвегия - 0,97 процента ВНП, Франция - 1,1 процента, Дания - 1,14 процента. Щедрость России значительно превосходила даже расточительность лидеров списка развитых стран - Великобритании и США (2,38 процента и 2,21 процента соответственно).

В 2011 году расходы на правоохранительную деятельность в России были снижены и составили 2,78 процента ВНП. При этом расходы непосредственно на полицию заметно выросли - с 27-28 процентов (в 2009-м) до 33,8 процента от общего объема расходов на правоохранительную деятельность. Формально по этому показателю Россия продолжает отставать от других стран, в большинстве из которых полиция получает от 45 до 60 процентов всех средств, направляемых на правоохранительную деятельность, указывают эксперты. Впрочем, если при расчете учесть траты на все ведомства, которые фактически выполняют полицейские функции (внутренние войска, пограничную службу, ФСБ, миграционное ведомство и службу по контролю за оборотом наркотиков), то окажется, что доля расходов на полицейскую деятельность в России возрастает до 61 процентов, что соответствует типичной структуре расходов на полицию в большинстве стран.

Россия на каждого полицейского тратит 20,6 тысячи долларов в год. Белоруссия - 6,85 тысячи долларов, подсчитали эксперты. Это самые скромные суммы из всех выбранных стран в абсолютном выражении, но они составляют приличные доли в ВНП обеих стран - по 0,93 процента. Наибольшие суммы на оснащение и вознаграждение полицейских тратят в развитых странах - Норвегии (больше 247 тысяч долларов ежегодно) и Нидерландах (больше 212 тысяч долларов). Впрочем, для Норвегии эта сумма составляет всего 0,5 процента ВНП, а для Нидерландов - 0,98 процента ВНП. В этом смысле дороже всех платит Великобритания, которой каждый полицейский обходится в 1,62 процента ВНП (210,3 тысячи долларов).
На основании всех этих расчетов эксперты выделили четыре модели организации полиции. Россия и Белоруссия составили группу стран, в которых при небольших совокупных расходах на полицию и относительно низких расходах на каждого полицейского очень велика численность полицейских (так называемая "дешевая полиция"). Развитые страны (Скандинавские, страны Западной Европы и США) включены в группу, которая содержит немного полицейских, немного тратит на полицию в целом, зато много тратит на каждого из полицейских в отдельности (здесь "дорогая полиция"). Третий путь олицетворяют восточноевропейские страны: довольно высокие расходы на полицию в целом, средняя численность полиции и не слишком большие траты на каждого полицейского в отдельности. Единственная страна, реализующая четвертую модель - Великобритания. Она много тратит и на полицию в целом, и на оснащение каждого полицейского в отдельности, при этом полицейских в стране немного.

Несмотря на разницу в моделях организации полиции в разных странах, эксперты попытались выделить показатели, которые бы помогли оценить ее результативность и эффективность. Одним из критериев результативности полиции исследователи посчитали численность зарегистрированных преступлений на 100 тысяч человек за 2009 год. Наибольшее число таких преступлений было в Швеции - больше 15 тысяч. В Восточной Европе лидировала Венгрия - чуть меньше четырех тысяч преступлений. Список бывших советских республик возглавила Россия - больше 2100 зарегистрированных преступлений в год. В Южной Африке - единственной развивающейся стране, представившей статистику - регистрировалось чуть больше 307 преступлений. "Очень часто высокий уровень зарегистрированной преступности ассоциируется не с плохой криминальной обстановкой в стране, а с лучшим доступом к полиции и большим уровнем доверия к ней", - отмечают при этом эксперты. В странах с более высоким доходом на душу населения - выше и зарегистрированный уровень преступности, указывают авторы исследования, приводя соответствующие расчеты. В странах с низкими доходами люди предпочитают сообщать властям о серьезных преступлениях, а об остальных умалчивают, полагают эксперты.

В такой ситуации единственный объективный критерий для оценки уровня насилия в стране - количество убийств на 100 тысяч человек населения, делают вывод эксперты. В этом случае на первое место выходит Южная Африка с 33,8 убийствами в 2009 году. Россия занимает четвертое место - с 11,2 убийствами после Бразилии и Нигерии. Уровень убийств в России - самый высокий из всех европейских стран. Также высоки показатели убийств в Казахстане и Белоруссии (10,3 и 5,9 на 100 тысяч населения, пятое и седьмое места в списке соответственно). В сочетании с малым количеством регистрируемых преступлений в целом это позволяет сделать вывод о нерезультативности постсоветской модели организации полиции, заключают авторы исследования. "С насильственной преступностью справиться не удается, зато в России и Белоруссии правоохранительные системы являются самыми репрессивными - среднее число заключенных в этих странах в три раза превосходит среднее число в любой из других стран", - отмечается в исследовании.

Предположения о низком уровне доверия к российской полиции подтверждаются результатами опросов населения. В частности, опрос, проведенный в 2011 году институтом Гэллапа (Gallup World Poll), показал, что российская полиция пользуется доверием наименьшего числа своих граждан - 31 процента. Примерно тот же уровень доверия к своей полиции демонстрируют украинцы - 36 процентов. Таких низких показателей нет больше нигде: даже в ЮАР и Нигерии полиции доверяет 58 процентов и 51 процент граждан соответственно. Белорусская милиция пользуется доверием 50 процентов населения. А самый высокий уровень доверия к своей полиции демонстрируют грузины - 88 процентов.

Эксперты усмотрели связь между моделью устройства полиции в стране и уровнем доверия к ней: доверие к полиции высоко в странах, где небольшое количество полицейских хорошо финансируется. В странах со средним уровнем финансирования и средней численностью полицейских уровень доверия также высок - больше 65 процентов. Там же, где за основу взята экстенсивная модель (и численность, и финансирование полиции велики), уровень доверия к ней низок. К последним странам относится и Россия.

Проблема российской полиции заключается не в ее неспособности расследовать преступления, а в том, что общество считает ее бесполезным органом, не способным выполнить свои функции по обеспечению безопасности, заключают авторы исследования. Среди главных задач реформы полиции эксперты выделяют повышение уровня доверия к ней населения. А индикатором повышения уровня доверия будет увеличение числа зарегистрированных преступлений, отмечают они